②基于全过程人民民主的全方位性全链条性最广泛性要求，必须确保立法协商参与主体的广泛性。

民主的多数主义理念是有缺陷的，因为它自身无法解释什么是好的民主。现代民主国家的公民能够形成自我认知和独立判断的基础，源于其公民身份所产生的公民责任，每个人都有其不可剥夺的公民责任去确认和实现他或她自己的生命价值[10]106。

十分荒唐的是，政客往往在筹集资金的问题上，而不是在反思政策或原则方面投入更多精力。正是在这个意义上，公共理性可以被理解成一种以寻求公共利益为目标的合作治理机制，国家由此成为一个共享平等公民身份的理性集合体。毛泽东同志早就指出，国家各方面的关系都要协商[36]。质言之，公共理性既需要立宪国家民主制度的有效运作，又需要培养自由平等的公民的民主认知能力，并通过具体民主制度的实践运作，激发公民从事政治对话的真实意愿，从而养成关心公共事务的公民美德。这种建立在公共理性基础上的公共协商和理性辩论，有助于促进公民的相互尊重、相互理解和互惠合作，构建确保民主制度有序运行的主体资质和程序机制，履行民主合法性的规范要求，从而为全过程人民民主的发展提供制度支撑和话语力量。

关 键 词：公共理性  全过程人民民主  协商民主  公民责任  法治建构 党的二十大报告指出：全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。由此，在全面依法治国背景下，公共理性对于全过程人民民主有何独特价值？我们又应如何在法治框架下构建起普遍的公共理性？这就是本文试图探讨的问题。国家或社会组织或有关技术机构可以为其服务与指导，但不采取强硬的指标措施限制其自主生育。

另外，随着政策工具和行政技术的不断升级，公民社会的日渐发育和公民意识的培养，并且可用的财政资金、社会物资等用于引导的资源也日益丰富，引导性工作机制的效果也将逐渐增强，以至于可以在新的社会经济条件和生育意愿状况下有效承担起国家人口战略的实施。在规范层面以外，甚至政策层面也开始了重要的转向，与实质法治的趋势紧密扣合。在未来取消硬性规制手段后，还包括建立良性、自愿参与的生育意愿信息反馈渠道及行政指导快速反应机制，使得未来缓和规制措施的设想能够尽早有条件实现。但即使如此理解，政策向法律秩序输入的内容也不像先前那样简单而清晰了，因为价值法则所引致的规范文本及实际运作之转变，并不像技术指标那样容易辨识。

当然，重视公民权益从宽泛的意义上说，也可以认为是新近人口政策的一项内容，也正是政策上的这种立场调整导致实质法治化的推进。在行政诉讼方面，计划生育已经出现了若干案例，如金亚妮诉昌黎县人口和计划生育局案、高波诉沂源县计划生育局社会抚养费征收纠纷案、丰都县崇兴乡人民政府与张国亮等计划生育纠纷上诉案等。

在未来，国家不再强力干预家庭计划生育的数量和时间等，而让公民自主而负责任地选择。形式意义上的法治国家以法律为中心，凡对公民自由和财产的侵害必须具有议会法律的授权。指导性计划主要地通过政府公权力的非强制性运作、辅以社会主体受其导向而产生的合力而实现其目标。当前计划生育正面的、特惠性的利益导向措施，包括计划生育子女保健费（或类似性质的奖励）、计划生育夫妇年老或退休时的一次性奖励、额外退休金、独生子女死亡或丧失劳动能力时的一次性补助、独生子女及其家庭在入学、就业、分配宅基地等一系列优先事项的照顾等奖励扶助机制。

鉴于计划生育工作的特殊重要性，并且容易激发社会矛盾或强烈的冲突，应建立直接向相应行政机构领导直接申诉的机制。申诉与复议机制是在行政系统内部解决纠纷的一种救济渠道。进一步看，人口控制确实是国家发展和社会繁荣的重要战略事项。至2002年《人口与计划生育法》通过前，全国从中央到地方已经形成了一个较为完整的法制支持系统。

例如，其第18条的授权条款存在相当严重的模糊性，导致了公民生育权的实质性限制，并导致各地法制的不统一以及一系列相应的后果。利益导向机制的实践在各省市不断得到加强，许多试点单位均采取了实质性的措施以提供对计划生育户的养老保障、重视失学女孩返校问题等，与普惠制的社会保障措施相结合而推动了一个强调公民权益保障、讲究社会公平的改革进程。

要满足实质法治的要求，就必须改变对计划的理解，实现政策工具和法律机制的转变：一方面，计划的属性应由指令性转变为指导性。未来的生育政策应当由当前的一孩政策（对某些人群是有条件的二孩政策）逐步过渡到不（强行）限制政策，通过更为柔和的引导机制促使每个家庭自主而负责任地决定生育行为。

在资金运作保障和基于社会中介组织的公私合作等方面也均存在不同程度的不足。但在我国，由于至少是民主代议的传递链条过远，欲夯实法律秩序的合法性基础，则必须通过加强社会公平正义、个体权益保障等价值来弥补，因为这些价值对增进实质合法性有着重要的帮助。要走向一个成熟、健全的现代国家，需要培养和鼓励同样成熟、健全的公民社会和公民个体，使社会能够健康、积极地自由发展，而国家不至于成为种种发展战略的大部分动力（甚至是强制性的推动力）源泉。《人口与计划生育法》固然是计划生育领域的里程碑，肯定了公民在生育领域的许多权利，但仍然有某些条款值得商榷。但是，在赔偿义务机关为行为作出者自身的制度设计下，国家赔偿渠道的相对堵塞也是显而易见的结果。生育权就是这样一种价值，从有关国际公约看，它是一项基本人权，这一定位甚至在某种程度上也能在我国的国内法律体系得到解释。

2004年《计划生育技术服务管理条例》获得修订，增进了事故鉴定与赔偿调解等与相对人权益密切相关的内容。政策依然对法律秩序的关键内容有着重要控制力，但从实体到程序，计划生育法制运行都日益展示了法自身的价值逻辑（而非仅仅是技术逻辑）。

后者在人口与计划生育领域更为切合法治时代的要求，因为人口调节计划往往直接涉及人本身，若以指令性计划作为全面的政策工具，则不可避免地会损害人的主体性地位、人权和合法性价值的本质要求。该法第17条确认公民有生育的权利，第44条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

此外，江西、天津、山西等地在60年代中期均有专门的计划生育经费开支方面的规定。（一）计划属性的转变：从指令到指导当前计划生育本质上依赖的政策工具和法律机制类型—计划，可以有不同的理解。

《依法行政决定》要求各级政府部门和各部门的领导……要把依法行政作为关系改革、发展、稳定大局的一件大事，真正落实到行政活动的各个方面、各个环节。根据一些试点地区的消息反映，虽然保障水平较低，但毕竟对于农村地区而言已经有了一个基本面的保障。（五）覆盖生育全过程、全人口的综合服务前面所述的仅仅是计划生育未来改革的部分内容，仍然限于当前计划生育的常规工作框架。（四）计划生育奖励扶助机制在普惠制的社会保障措施以外，还需要特惠性质的计划生育奖励扶助机制，使节制生育家庭的处境能够好于不节制生育家庭，这样才能使计划生育的利益导向真正起作用。

1980年，《广东省计划生育条例》成为专门地、系统地规定计划生育事项的第一部地方性法规。整个指导的目的，应该是让公民在充分理解国家的困难、社会资源的紧张状况、当前人口战略的重要性及生育行为对其产生的正面和负面影响、公民自己家庭的发展前景及子女教育质量与成长空间等信息的前提下，自主地作出生育数量及抚养方式的决定。

而欧美国家在政府不主导的情况下，家庭计划的推行全靠社会组织与家庭个体。《人口与计划生育法》还确认了公民的一系列权利，如避孕、节育措施的知情选择权，节育手术安全保障权，生殖保健技术服务的享受权，男女平等的权利，休假权，计划生育困难家庭获得帮助的权利等，公民的相关权利被正式确认并获得救济措施，对于实现法律正义是至关重要的。

倘若随着社会经济发展，大部分群众的生育意愿真的如预期一样下降，节制生育成为普遍的生育行为模式，计划生育奖励扶助机制的对象范围将大为扩展，与普惠制的社会保障措施相结合，可能出现的一个非节制生育家庭保基本面、节制生育家庭保全面的过渡阶段。当前的政策工具之所以过于刚性并带有相当程度的强制色彩，一个重要原因在于行政技术的缺失，例如在行政指导方面，点对点的深入、细致、持久、互动的指导方式未得到充分发展。

所谓指令性计划是计划经济时代的主要政策工具，其背后的思维方式是一种战略思维。而只要国家活动形式上符合法律，即视为达到法治国家的要求。指令性计划以确定生育指标、配额的方式，通过层层下达，从政策制定层一直下达到处于底层的行政主体、直至家庭和个人，与之相配套的是严苛而缺乏弹性的生育政策—比较普遍的一孩政策和针对个别地域和对象的严格的一孩半政策或两孩政策（并以一票否决等高度刚性的绩效评价制度予以贯彻），以及严格的管制措施，包括罚款、办学习班、补救措施（即终止妊娠）乃至其他对人身、对财产的强制措施。（二）计划生育的实质法治化进程从1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（下称《依法行政决定》）开始，整个中国的法治建设被推进到一个新阶段。

最后，在通过指令性计划实施生育调节的时候，由于立法与执法的种种局限，不可避免地会产生一系列的严重问题，包括限制的正当性、统一性、适当性问题，以及执法中的野蛮、粗暴现象，这些问题本质上与限制严苛、通常缺乏弹性的指令性计划这一政策工具有关，难以从根本上得到消除。在这一波法治化浪潮中，相对人权益逐渐承载更多的价值考量，而政策因素与法律秩序的关系正在经历一场深刻的转变。

严格来说，除非能够充分证明人口增长已经带来了极度紧张、不可调和的整体生存危机、并且这种危机必须不可避免地要主要依靠自上而下的强制性手段方可化解，否则人口战略的正当性边界应限于建议最佳人口容量及人口发展模式的理想，以及向整个国家、向全社会作出积极引导。2002年施行的《人口与计划生育法》的通过是计划生育法制的一个里程碑。

在当前讨论建设与发展一类的主题时，人口数量、素质和人口结构方面的控制与调整仍然被视为一个战略目标，以及对整体战略目标有重要促进作用的手段。这种缺口一方面可以由整体的经济发展所填补，但另一方面更重要的是，相比计划经济时期（包括未充分完成市场经济转型的时期），市场经济体制不可避免地给身处其中的每个家庭带来教育成本的提高、医疗费用的高涨、生活资料价格上升等问题，来自国家的社会福利对许多贫困家庭将更有吸引力，未来的特惠制社会福利资源给付也会成为一个较有力的奖励机制。

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